小平市における都道3・2・8号線の住民投票に関する研究―住民意識調査から「投票率50%の成立要件」の意味を考える―

早稲田大学社会科学部卯月研究室の大学院生福地健治さんが小平市の住民投票に関する意識調査について論文にまとめくださいました。この内容は論文「小平市における都道3・2・8号線の住民投票に関する研究―住民意識調査から『投票率50%の成立要件』の意味を考える―」として、早稲田大学卯月研究室のHPで公開されています。内容について、概要と投票率による成立要件について整理しました。

 

福地さんは修士一年の学生ですが、一度社会に出て大学院に入られており実は私と同世代でした。昨年(2015年)、小平3・2・8号線現地を歩く会に来て下さり、ヒアリングをされました。そのときは、まさかこんなサプライズな論文を準備されているとは知らずに、2016年になって、この論文の話しを聞いたときは驚きました。

福地さんの論文は、株式会社マクロミルのインターネットアンケート調査により、2013年5月26日に行われた小平3・2・8号線計画の住民投票について、小平市の有権者272人に、年代、性別ごとに、住民投票の選択肢「住民参加による見直し」または「見直しは必要ない」のどちらに投票したのか、投票に行かなかった人からはその理由などをアンケートして、小平市が後出しで条例に付け加えた50%成立要件が投票に与えた影響などを分析しています。

小平3・2・8号線の住民投票は、50%成立要件に阻まれて不成立、その後の情報公開裁判でも最高裁で棄却されて2015年9月30日には投票用紙は焼却されてしまったので、もはやその結果は永遠に知ることは出来ず、今更どうなるものでもないのですが、ボイコットを誘発すると言われる住民投票における成立要件が、どの程度のものなのかという視点で、興味深く読ませて頂きました。

成立要件というものが、本当に住民投票のふさわしいのか?これは、大いに疑問です。全国各地で市町村で条例による住民投票が頻繁に行われるようになりました。2015年以降に行われた住民投票の事例ですと、幸い投票率による成立要件は設けられてていません。最近、憲法改正がニュースになっていますが、憲法改正の際には、国民投票にかけられますが、2010年に施行された国民投票法にも、成立要件はありません。

小平3・2・8号線計画についての住民投票に小平市が後出しで付けた成立要件について、小林正則市長は、「住民投票の結果を、市民の総意、市を代表した意見として取り扱うために信頼性・実効性を与えるため」という趣旨の説明をしています。50%以上の有権者が投票に行けば、確かに関心が高いということで、重みがあると言えるとは思えます。しかし、住民投票で問う内容について反対の意見の人にとっては、投票率を下げ成立させないことが最良の選択肢となるため、投票ボイコットという選択を選んでしまうという問題がおきます。以下、福地さんの論文を解説しながら、成立要件の影響を考えて行きたいと思います。

福地さんの論文では、インターネット調査会社の1855人の登録した小平市民のモニターうち、309人が回答しています。投票が行われた2013年5月現在の小平市の有権者からは272人の回答を得ております。272人の年齢構成は、30代と40代で合計52.58%と実際の有権者構成より多く、60代と70代以上は17.3%と実際の有権者構成より少ない。272人のうち投票に行った人は118。住民投票があることを知らなかったので行かなかった人が54、知っていて棄権した人が、100という結果になっています。272のうち118が投票したので、投票率は43.38%となっており、実際の投票率である35.17%より、8ポイントほど高いです。これは、サンプルサイズが272と十分ではないことによるバラツキ(P4によると、最大誤差±5.7%)であるが、回答者が現実の投票でも投票率が高い3~40代が多かったことから、投票率は高い方にふれていると思われます。

投票者の118人のうち76(64.4%)が住民参加による見直しに投票しています(P6)。性別による回答の傾向は「住民参加で見直す」を選んだ人は男37人女39人と大差はないものの、「見直す必要はない」を選んだ人は、女10人に対して、男32人と3倍も男性が多く、年代別の回答の特徴として、20代、30代、50代、60代は、60%以上が住民参加による見直しを選択したのに対して、40台は、50数%だけが住民参加による見直しを選んでいます(P6)。男女比別、年代別から、40代の男性が、もっとも見直しに消極的という傾向があることが読み取れます。40代後半の1人の男性としての自分の意見ですが、道路計画の南北の状況や、事業認可に向けた手続きが直前まで進んだタイミングでの変更がいかに難しいということを知っての選択の傾向のように思えます。いろいろな社会の仕組みの矛盾や理不尽さを知りながら、仕事に責任をもって感情を抑えて働いている自分を含めた40代男性ならでは傾向であると感じました。これは私の私見です。

住民投票があることを知っていて投票にいかなかった人の100人(35.6%)の投票に行かなかった理由の調査結果は興味深いです。「①計画を見直す必要がないから」28「②投票しても不成立になる(投票率が50%に満たない)と思ったから」34、「③自分とは直接関係がないから」が23、「④その他」が22。回答は107(P7)。回答者は100なので、重複が7ありますが、①を選択した人は、見直しは必要ないを選択するための「投票ボイコット」の選択が28(28%)、②を選択した人は、どうせ投票に行っても不成立となるからという「あきらめ」や「しらけ」の理由が34(34%)、併せて、59(59%)(①と②の重複が3人いるため①と②の和より3少ない)が、成立要件の影響で、投票に行かないという選択をしてしたということを意味しています。

仮に50%成立要件がなければ、これらの59人のうち投票に行った人は多くいたでしょう。59人は、272人はアンケート回答者の21%にあたります。投票率を十分に引き下げる効果はあったと言えます。実際の住民投票の投票率は35.17%でしたので、仮に+21%アップなら、56%となります。そこまで大きく投票率に影響することはないにしても、住民投票の直前の2013年4月に行われた市長選挙(投票率 37.28%)や、直後の6月に行われた都議選挙(投票率 37.27%)の投票率は、軽く越えていたとは言えるのではないでしょうか。

なお、福地さんの論文では、アンケート回答者272人を、住民投票当日の有権者145,024人全体に割り当てて、①と②の理由で投票にいかなかった人の比率から、50%成立要件がなかった場合はどうなったかについて一定の仮定をもとに、投票率と得票率を試算しています。 詳しくは15ページから16ページをご覧下さい。アンケート結果の概要は以下の図にまとめました。

福地さんの調査結果概要

福地さんの論文 インターネットアンケート調査結果の概要

福地さんの論文から、住民投票に投票率による成立要件をつけると、住民投票で問う内容について反対の意見を選択したい人にはボイコットを選択させ、さらに不成立になるという「あきらめ」や「しらけ」から投票に行かない人を増やし、投票率を下げるということが明らかになりました。そもそも日本では、条例による住民投票結果には、拘束力はないとされています。住民投票を実施した結果の中身を見て、首長がその結果をどう扱うか、判断すれば良いのです。

小林正則市長が言うように、住民投票結果を、「市民の総意、市を代表した意見として取り扱うために信頼性・実効性を与えるたいので、基準を設けたい」という場合はどうすれば良いかというと得票率を成立要件や尊重要件に設定するという考えがあります。二つの選択肢の中で、どちらか多い方が、投票資格者全体の何%を締めているかという得票率を基準にするという考え方です。当然、投票結果の開票が前提になります。

福地さんの論文によれば、住民投票の先進国のドイツでも1955年は50%成立要件による住民投票が行われ、その後20年間制度は維持されたが、多数の投票ボイコットが住民投票制度を形骸化したため、1975年に、「全有権者の30%の絶対得票率」に変更されたことが書かれています。現在では、州によって様々な得票率による基準が定められているようです。詳しくは、P17をご覧下さい。

なお、日本でも住民投票に、得票率による尊重要件を設けた例として、2015年の2月に行われた所沢市の小中学校の除湿(冷房)工事についての賛否についての住民投票の例があります。詳しくはコダイラー通信 市議選特集号の4ページ目に「小平以降の住民投票は?」としてまとめていますので、よろしければご覧下さい。

最後に、このようなアンケート調査を実施頂き、論文にして公表してくださった卯月盛夫先生と福地健治さんに深く感謝したいと思います。そして、この論文が多くの人の目にとまり、これからも全国の市町村で実施されるだろう条例による住民投票に、投票率による成立要件が二度とつけられないことを強く望みます。

(文責 神尾直志)

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「街づくりにおける住民投票 -2000年以降の事例からみる住民による多数決のあり方に関する考察-」

早稲田大学法学研究科公法学専攻行政法専修の大滝優介さんに修士論文を送って頂きました。
「街づくりにおける住民投票 -2000年以降の事例からみる住民による多数決のあり方に関する考察-」(大滝優介)

大滝優介さんは、小平住民投票の情報公開裁判の傍聴、3・2・8号線現地を歩く会、勉強会などに参加されていた学生さんです。この2016年3月に修士課程を卒業されるそうです。

P3~P4の序論にある通り、厳しい成立要件が付された住民投票をより良い街づくりに活かすための活用法を検討することを目的とした論文で、小平市住民投票が、住民投票を修士論文のテーマとするきっかけになっています。街づくりに関する近年の18件の住民投票を丁寧に調べて考察した内容になっています。法学部で、憲法、地方自治法など、行政法をしっかり勉強した人の論文で、読み応えがあり勉強になります。以下、概要です。

第1章では、憲法95条による住民投票の解説、合併特例法や、2015年の大阪市の大都市地域特別区設置法による住民投票などが、憲法92条にある地方自治の本旨に則しているかという視点で解説しています。条例による住民投票は、有権者による直接請求、市町村長による提案、議員の提案の3種類(P10)があることに触れて、90年代後半から地方自治法の条例による住民投票が行われるようになり、事例が増えたことから、政府の地方制度調査会で、条例による住民投票が取り上げられて、とくに2011年には第30次地方制度調査会では、大規模な公共施設の建設について地方自治法の住民投票の既定を盛り込む改正案が示され、法律改正の動きもあったが結局は住民投票については盛り込まれなかったことなどの記載があります。(P17)

第2章では、住民投票とは何か、論点ごとに踏み込んでまとめています。間接民主制・二元代表制、地方選挙との関係について(P20)、アンケート、公聴会・住民説明会、審議会、パブリックコメント、市民会議、ワークショップなどの他の住民参加の仕組みとの関係(P21)、都市計画と住民参加の関係(P22)などについて書いています。さらに、住民投票で必ず話題になる論点である、結果の拘束力、投票資格者、対象事項、成立要件、住民の政策判断能力と情報提供などについて憲法や地方自治法などに基づいて記載をしています。

第3章では、2000年から2015年5月までの18件の「街づくり」に関する住民投票の事例を個別に解説しています。ここでは、18件の住民投票を3つのカテゴリに分類(重複もあることを前提に分類)しています。(P32)

  • 抵抗型 —政策のマイナス面を強く拒む形で、中止に追い込むことを目的とした住民投票
  • 利用型 —長や議会が自らの目的のために実施する住民投票で、さらに3つに分けて、(1)責任転嫁型、(2)お墨付き型、(3)反論封殺型に分類
  • 政策優先是正型 —ニーズの低い政策を中止させて、別のニーズの高い政策を行わせることを目的とした住民投票

さらに、18件の住民投票が成功といえるかどうかについて、以下6つの観点で、評価を行っています。

(イ)議論の成熟性
(ロ)他の住民参加制度とのすみ分け
(ハ)制度設計の適切性
(ニ)情報提供の適切性
(ホ)投票率の高さ
(へ)住民投票の結果が政策に反映されたか

小平市の住民投票は、住民の抵抗型であるが、成立要件をつけることによって、行政によって住民の意見を反論封殺する利用型(P61)となったと分類されています。小平市の住民投票の評価については、詳しくはP62以降の記述を読んでください。行政の住民参加の機会と情報の提供が不十分な場合には、住民側の精力的な意見表明、情報収集及び提供を行う必要があるとされているが、抵抗型ではこのような形になることは当事者としてよく理解できます。制度の適切性の観点からの小平市の分析も興味深いです。事業負担が全額東京都であることから、関心度が低まるとしながらも、建設地区が小平市で住民には実質的に計画見直しを求める手段がない以上、住民投票することは問題ないとしています(P67)。この点は、都市計画法における都市計画の権限や都道府県と市町村に役割に触れて、もう少しひもといて解説をしてもらいたかったと感じました。なお、その他の住民投票についても、詳細に調べて分析し、踏み込んだ意見が書かれており、興味深い内容になっていますので、是非、目を通して頂きたいです。とくに、多数行われている市庁舎建設に関する住民投票について、住民は短期的な見地から判断しがちになることと、予算に関しては本来的には議会の専決事項であることから住民投票の対象としてふさわしくないとしていることが興味深いです。住民参加について否定しているのではなくて、住民投票がなじまないという意味であることは言うまでもありません。

第4章が総括。第3章の分析から得られたこととして、以下を示しています。
(1)迷惑施設建設に対する住民投票であっても、計画がある程度具体性・実現性を帯びていれば投票結果が賛成多数になり得ること
(2)投票の結果反対多数となった後のプロセスを明らかにすることで、住民投票がより良い政策選択を導きうること
(3)住民投票の事業一次停止機能を用いた上で設問の問い方を工夫すれば、住民投票が政策の1と0の間を問い直す契機になること

「計画中止を前提とした住民運動」「複雑な問題解決に向かない手段」というイメージから脱却して、「より良い政策を選び取るための住民投票の位置づけ」と自治体全体で考え直す時期に来ているとしてまとめています。

(3)については、小平市の住民投票の住民参加による見直しの是非を問う、選択肢のことでもあり、わかりにくいと言われた選択肢でありますが、このように取り上げてもらったことは、うれしく思います。最後の結びには、現在の私たちの会の取り組みである街づくりに関する学習会や、3・3・3号線計画に対する取り組みについても触れて、エールを送ってくれています。(P99)

住民投票については、研究しているジャーナリストや学者はいるが、多いとは言えないし、広く知られているとは言えません。18件の住民投票に対する深い調査と、高いレベルの考察がなされているのと、正解を導くのが難しい、あるいは正解がない住民投票というテーマに対して、踏み込んだ見解を書いているのが素晴らしいと思いました。

最後に、大滝優介さんに心からの感謝の気持ちを述べつつ、社会人になってからもいろいろな社会の矛盾と向き合いながら、この研究成果を忘れずにご活躍されることを期待したいと思います。

(文責 神尾直志)

2015/12/13シンポジウム&意見交換会「5万人の投票用紙は焼却された」報告(前半)

大変遅くなって申し訳ありません!

昨年12月13日(土)に開催したシンポジウム&意見交換会「5万人の投票用紙は焼却された」の報告(前半)をアップします。

 尾渡弁護士には、小平住民投票情報公開裁判をふりかえり、第一審、控訴審、上告審のそれぞれの主張の論点、判決の問題点について、わかりやすく解説していただきました。判決への所感として、この判決が、今後の住民投票で、自治体側が結果を見せたくない場合に、そういう規定を設けて公開や開票をしないで結果を闇に葬り去る道を開いてしまったのではないか、 また、せっかく住民投票等により自分たちのまちのことは自分たちで判断しようという住民自治が行われ、そういう動きが他の自治体にも波及している中で、こういう動きの発展に水を差す判断なのではないかと懸念を示されました。

 中島弁護士は、住民主権の発現の場、地域住民の主権行使の場としての住民投票の重要性に言及し、最高裁判決で住民投票の非公開が認められてしまった現状で、「まだできること」として、小平市自治基本条例の「市民投票制度」についての条文中に、市民投票が実施された場合は、「速やかに開票を行い、その内容を告示する」という文言を加えるように改正することを提案されました。

 また、小平以降に行われた北本市、つくば市、小牧市の住民投票では、いずれも成立要件は付けられずに開票された結果、多数を占めた住民の意思が政策に反映されたことを指摘し、小平市でも結果が公表されていれば大きな影響力をもったであろうし、住民投票に成立要件を設けることには非常に慎重にならなければいけない、と主張されました。

資料「最近の住民投票」(pdf)

 武田先生は、判決は住民投票の結果を法令秘情報としたが、住民投票の結果は秘密として保護に値しない、それでは「市民の声を聞きたくない」行政を保護するということになってしまう、と、裁判所が市民の知る権利でなく市の利益を擁護したことを批判されました。また、情報公開は原則開示の原則、つまり、行政情報は公開するのが原則であり、市側が公開できないと言うなら、非公開情報であることの立証責任は市の側にあるが、判決では行政に有利になるよう立証責任を軽減していると指摘されました。

  また、提案として、投票率によって住民投票の成立要件を決めることはおかしいと徹底的に批判すること、 住民投票の結果は焼却されたが、それでは市はこの計画に市民の意見をどうやって反映させるつもりなのかを問い続けていくことを挙げられました。また、住民の意見を政治や行政に反映させるには、個々の住民の熟慮と参加が不可欠であり、このシンポジウムのように集まって話し合う取り組みを続けることしかないと結ばれました。

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シンポジウム&意見交換会「5万人の投票用紙は焼却された」にご参加ありがとうございました

12月13日(日)開催のシンポジウム&意見交換会「5万人の投票用紙は焼却された—住民投票の開示を求めた裁判をめぐって」に、悪天候の中、ご参加くださったみなさま、ありがとうございました。

3人の登壇者の方の熱いメッセージと意見交換の場で出た率直な感想や活気ある提案やご意見をまとめ、次の活動につなげていきたいと思います。

本日東京新聞の朝刊多摩版にこのシンポジウムの記事が掲載されました。Webでもお読みいただけます。

「小平の住民投票開示裁判でシンポ 市民参加の裾野拡大を」TOKYO WEB 2015年12月15日

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シンポジウム&意見交換会「5万人の投票用紙は焼却された—住民投票の開示を求めた裁判をめぐって」

シンポジウム&意見交換会
5万人の投票用紙は焼却された—住民投票の開示を求めた裁判をめぐって

2015.12.13(日)13:30-16:30(開場13:15)
小平市津田公民館ホール(津田町3-11-1)

①西武国分寺線「鷹の台」駅ご利用の場合は、小平中央公園の中を通り、玉川上水緑道を歩くのがおすすめです。 道路予定地と府中街道を横断し、さらに緑道を歩いて、津田団地の1階にある公民館です。

②西武新宿線「小平駅」ご利用の場合は、にじバス(循環バス)利用が便利です。終点の「津田公民館・図書館」で公民館の前に停まります。小平駅南口13時発というバスがちょうどよさそうです。時刻表はこちら。http://www.city.kodaira.tokyo.jp/…/attached/attach_137_4.pdf

③西武多摩湖線「一橋学園」駅ご利用の場合は、にじバスを「一橋学園駅」からご利用になるか、あるいは徒歩で公民館までお越しください。

資料代:300円

2013年5月に実施された住民投票の開示を求めた裁判は、同年8月の東京地裁への提起から、今年2月に最高裁判所への上告に至りましたが、今年9月30日には上告棄却・上告不受理の決定が下されました。その日のうちに、小平市は保管していた投票用紙を焼却処分し、投票の結果は誰も知り得ないこととなりました。

この裁判を支えてくださった尾渡雄一朗・中島敏両弁護士と武田真一郎成蹊大学法科大学院教授をお迎えして、今回の訴訟の意義を問い直し、市民として今後何をしていったらよいのか話し合うイベントを企画しました。多くの方のご参加をお待ちしています。

第1部 13:30〜15:00
尾渡雄一朗・中島敏両弁護士、武田真一郎成蹊大学法科大学院教授から、小平住民投票公開裁判についての解説・提言
第2部 15:10〜16:30 〈市民として何ができるか〉グループトーク・まとめ

主催:小平都市計画道路に住民の意思を反映させる会
Email:jumintohyo@gmail.com twitter:@jumintohyo2013

20151213シンポジウムチラシ