12/5小平市市民学習奨励学級「道路か? 緑か? 東久留米市の都市計画の例」報告

大変遅くなりましたが、12月5日(土)に開催した、小平市市民学習奨励学級「市民の思いが実現するまちづくりへ」第二回「道路か? 緑か? 東久留米市の都市計画の例」の報告をアップします。

2010年からの東久留米市都市計画マスタープラン市民検討委員会で委員長をつとめられた小泉秀樹先生と市民検討委員のお二人から、策定時のお話をしていただき、大変参考になりました。具体的な内容をお伝えしたくて、あまりまとめてしまわず、長めのまとめにしてあります。多くの方に報告をお読みいただけたらと思います。


小平市市民学習奨励学級「市民の思いが実現するまちづくりへ」第二回
「道路か? 緑か? 東久留米市の都市計画の例」

2015年12月5日
講師:小泉秀樹氏(東京大学大学院都市工学専攻教授)
コメント:桑原芳夫氏、田中直子氏(東久留米市民)
出席者:25名

■小泉先生のお話(東久留米市都市計画マスタープラン市民検討委員会委員長としての経験から)みんなが主役のまちづくりの実現に向けて」

 2010年、当時の馬場市長から依頼され、「東久留米市都市計画マスタープラン市民検討委員会」の委員長を引き受け、委員15名と行政側とで都市計画マスタープランの見直しを行った(平成24年5月に発行)。

 市町村が決める都市計画に限らず、より広い意味での都市計画のガイドにしたいと考えて作成した。本当は都市計画マスタープランではなく、様々な分野別計画を空間の側面から統合する「都市マスタープラン」という位置づけにしようと話していた。呼称は都市計画マスタープランになったものの、農業振興計画等や、都市計画決定済みで実質的に東久留米市に決定権限のない都市計画道路についても、空間作りに関わるものとして、都市マスタープランに明確に位置づけて進めようとした。

都市計画マスタープランは、全体構想と、より細分化した地域単位で具体的に記述する地域別構想の二本立てになっているが、以下の流れで、この二つを並行してまとめた。

①土地利用の現状、自然環境、産業、市民のまちづくりへのニーズの把握等の基本的調査
市民検討委員会と庁内検討部会:全体構想の中間見直し骨子案の作成
市民検討委員会と庁内検討部会:全体構想の中間見直し草案と地域別方針の中間見直し骨子案の作成
作業部会:全体構想及び地域別方針の草案を詳細に検討
⑤作業部会、市民検討委員会、庁内検討部会:まとめ

 問題点や課題の把握を行うために、①の段階で1回目、②の段階で2回目、④の段階で3回目の地域別懇談会を実施した。市民の意見を丁寧に取り込むために、地域懇談会を3回実施したことが特徴だ。2回以上意見を求めるのは原則で、1回だけでは、きちんとしたコミュニケーションが成立していると言えず、どう反映されたか確認が出来ない。ただし、地域懇談会の参加者は延べ230人と多くなかった。

また、②の段階で1回目のパブリックコメント、④の後に2回目のパブリックコメントを実施した。多くの自治体では②の段階ではパブコメをやらないが、この段階で行うのは大事で、出た意見をベースに案を作ることができる。④以降、細部の検討をするために市民検討委員会の中に作業部会を作って、委員会メンバーが自ら原稿を書いたのも特徴だ。

 マスタープランの理念は、「豊かな水と緑に囲まれ、活力のある、住み続けたいまち 東久留米」だ。池袋から20分なのに、美しい湧水や緑が多く残っているのが特徴。2本の川も親水性が高く、日常的に水と緑に触れる機会が多い。水と緑を守ることは市民の共通認識になっており、これは東久留米で都市マスタープランを作る上で軸になった。 「都市の骨格図」を見ると、保全すべき緑の拠点の多さがわかる。緑と共存できる地域づくりが、他の都市との差別化で重要な鍵だということは、よく議論になった。

東久留米_都市の骨格図

都市の骨格図(東久留米市都市計画マスタープランより)

東久留米_道路ネットワークの方針図

道路ネットワークの方針図(東久留米市都市計画マスタープランより)

「道路ネットワークの方針図」に、東京都の優先整備路線(多摩地域における都市計画道路の整備方針〔第三次事業計画〕で10年以内に優先的に整備すると位置づけられている路線)がわかるように、色分けしたのも特徴。主要幹線道路・幹線道路・補助幹線道路を線の太さで分けた上に、整備済み、事業中、優先的に整備すべき区間、上記以外の区間(当面は整備されない)を、点線でわかりやすく表現した。他市では、単に都市計画道路を図示しているだけの例もあるが、それではイメージがしづらい。

道路整備の長期にわたるメリット・デメリットは、道路網の図だけでは見えてこない。こういう図によって、関係する市民も自分の生活がどう変わるか予見できる。道路の地域への影響について委員会でよく議論した。持続可能評価というが、道路はどこに作られるのか、そこには何があるのか、道路のネットワークとしてどういう形になるのかの段階を追った変化、道路をつくるインパクトについて考え、メリット・デメリットを検証しながら計画を考えようとした。

 多くの人が緑の拠点と考えている地域に都市計画道路があった。特に自然へのインパクトが大きい部分について検証し、議論の俎上にのせて市のスタンスを明確に示さないと、事業化の段階での調整は難しいということをよく話した。地域で活動している生態系等の専門家にも情報をもらい、相当議論した。優先整備路線として部分的に整備が進められている3・4・18号線と竹林公園の交差部分、及び、一部整備済みとなっている幹線道路の3・4・12号線と南沢緑地保全地域の交差部分が焦点となった。交通網として本当に必要なのか? 交通シミュレーションまでは出来なかったが、南北の移動が確保できるかを検討し、3・4・13号線を通すことで、3・4・12号線をつくらなくても南北に移動できると考えた。また、西武池袋線の連続立体交差事業などを同時に進めなければ交通量をさばけないので、高架の検討が進んでいない箇所は、少なくとも急いで優先整備路線にする必要はないだろうと考えた。

道路ネットワークと守るべき自然の検討.jpg

道路ネットワークの方針図 (自然環境を守ることを前提とした区間の説明)

 都市計画道路の指定を解除して欲しいという意見もあったが、現実的には難しいことから、折衷案について議論した。東久留米市の立場だけで都市計画の整備そのものを否定するのは都との協議ではロジックとして通りにくい。都の計画に即さないといけないという縛りもある。結論としてまとめた文章は、都市計画道路を整備しますが、条件は付けさせて下さいという表現になっている。

 「本市の財産である南沢遊水地を横切る形で計画されている都市計画道路東3・4・12と、同様に竹林公園を横切る同東3・4・18の整備にあたっては、その環境を守ることのできる整備のあり方が明らかになるまで当該箇所(道路ネットワークの方針図:自然環境を守ることを前提とした区間)の整備を留保し、明らかになった時点において、それにあわせて整備を進めます」。

 また、小山緑地についても保全を求める声が市民から上がり、「市内外を連絡する道路交通機能を担うことが期待される都市計画道路東3・4・21の整備にあたっては、小山緑地保全地域の自然環境を踏まえ、整備のあり方を検討します」という記述を加えた。

 「地域別まちづくりの方針図」にも、凡例として「自然環境を守ることを前提とした区間」が入り、地区ごとの計画にもきちんと落とし込まれ、各地区の人が見てわかるようになっている。

 行政や外部の専門家、市内で活動している専門的知識を持つ市民、さまざまな立場の市民が協力しながら都市マスタープランを作ってきたことは、その後、みなさんが協力するためのフレームワークであり、実際に共働のまちづくりが進まなければ意味はない。その後につながっているかどうか私は把握していないが、そのあたりを含めて市民のお二人からお話いただけるのではないか。


■桑原芳夫さん(市民検討委員会 副委員長)のお話

 小泉先生が委員長となって策定された都市計画マスタープランで私がよかったと思う点は、以下の3点だ。

・メリハリをつけ戦略的に攻めるところは攻める、守るところは守るという方針。
・住民が主体的に作ることができる地区計画制度の利用をすすめている。
・都市計画マスタープランは、大きなまちづくりを描き、細部は書かない。細部については市民と交流の場を設けて詰めると随所に記述することで、以後のまちづくりに市民が関われるようになっている。

 全体を通して、異なる市民の立場が収斂されていく、ということが重要だと思う。市民が多様な意見を話し、それを聞く場を作り、市民が常日頃から継続的にまちづくりに関わり、自分たちで収斂させていくことができたらよいと考えます。その基本になる都市マスタープランは重要だと考えています。

■田中直子さん(市民検討委員)のお話

 改訂前の平成12年の旧都市計画マスタープランでは「市民参加」を理念としており、また自然環境の保全の両立ができるまで都市計画道路の整備を留保すると明記していた。

今回の都市計画マスタープランでは、さらに1歩進め、私たち自身が当事者であり、「子どもたちの将来に負担を残さないよう、持続可能な市の発展の一翼を担って『みんなが主役のまちづくり』を進めます」ということを理念としたことで、個所を明記することにつながった。

 その前提となっているのが、市民の自然環境を守る具体的な活動の実績だ。湧き水のある川を甦らせて親水性のある整備にし、工事の際にもいきものを保護した。また、市民が主体となって水辺公園を作り、生態系に配慮した管理をしており、調査や環境教育、市民による地域学講座も行われている。川を清掃して川に入る企画も22回続けられている。行政としても20数年間続けられた具体的な実績を無視できなかったから、「自然環境を守ることを前提とした区間」を指定することができた。東久留米にとって大事な場所を次世代に残したいという声が出たときに、守っていこうという展開ができたのだと思う。

 緑の基本計画においても、都市計画マスタープランをもとに、緑地の保全と都市計画道路について同様の方針とした。都市計画マスタープランが議論の前提となった。

 その後、市民主体のまちづくりを進めるところまでできていないのが残念だ。ただ、マスタープランに緑地保全の文言を入れたことは大変役立っている。その文言を市民が主体的に書く場があったことも大事だ。小平市でもこれからマスタープランへのパブリックコメントがあると思うが、策定も含めて市民が協働できるしくみづくりをやれるといいと思う。

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11/7市民学習奨励学級「都市計画はだれがどのようにつくっているのか?」報告

遅くなりましたが、11月7日(土)に開催した、小平市市民学習奨励学級「市民の思いが実現するまちづくりへ」第一回「都市計画はだれがどのようにつくっているのか?」の報告をアップします。都市計画への市民参加を考えようとする時に大変力になる、充実した講演でした。報告をお読みいただけると幸いです。

当日のパワーポイント資料(PDF、A4で32ページ)もご覧ください。※青字をクリックするとダウンロードできます。


小平市市民学習奨励学級「市民の思いが実現するまちづくりへ」第一回
「都市計画はだれがどのようにつくっているのか?」

2015年11月7日(土)
講師:伊藤久雄氏
出席者:23名

講師の伊藤久雄氏は、東京都建設局の職員として36年間勤務された。東京都の職員時代から「東京ランポ」、(現NPO法人まちぽっとの前身)の創設などに関わり、まちづくりに関して積極的に活動をされてきた。現在は「NPO法人まちぽっと」の理事として、市民とともに地域のいろいろな課題や可能性を考え、さまざまな提案及び実践を行っている。

都市計画はだれがどのようにつくっているのか? さらには、だれがつくるべきか? というテーマで、以下のような内容で、都市計画法や事例についてご説明いただき、都市計画法の改定や地方分権改革による市町村(自治体)の役割や、住民の意見の反映の仕組みについてお話いただいた。

1968年改正の都市計画法が、現在の都市計画法のベースになっている。市街地の拡大をどうコントロールするか、という視点でつくられているが、うまく運用されているかというと、そうではない点が多々あるのが現状である。

都道府県または市町村が都市計画をつくるのだが、都市計画法の15条に両者の分担についての記載がある。都道府県には都市計画区域の整備、開発、保全の方針を定めることが求められ、市町村は都市計画マスタープランをつくることが求められている。それぞれ約10年に一度見直されている。小平市でも平成28年度中を目処に、都市計画マスタープランの見直しが行われている。

土地利用についての大きな方針を決定する「線引き」といわれている区域区分の決定は都道府県が行う。(現実にはそうなっていないが)概ね10年以内に計画的に市街化(宅地化)していくべき市街化区域と、宅地化を抑制する区域である市街化調整区域に分ける作業を都道府県が行う。東京都は、小平市全域を、市街化区域に指定している。

市町村は、全エリアの用途地域を決定する。市内全域が第一種低層住宅専用地域、商業地域、工業地域など12種類に分類される。それぞれの用途地域ごとに建てられる施設の種類や建物の容積率、建ぺい率、高さなどの制限が定められている。その他、特別用途地区、風致地区、地区計画などは、市町村が独自に決定することが出来る。これらが都市計画図(小平市HPで公開 、また、市役所一階で販売されている)に記載されている。

小平市には特別用途地区はない。地区計画は6つある。地区計画は、それぞれの地区の実情や特色に合わせた計画づくり、まちづくりを実現する制度で、市が都市計画として定めることができる。

都市施設の計画については、都道府県と市町村で行う。広域にまたがる都市施設、根幹的都市施設については都道府県が決定する。それ以外の都市施設は市町村が決める。都市施設とは、道路・鉄道、公園、緑地、ガス・下水道施設、河川、運河、病院、保育所、市場、と畜場、火葬場、団地などのことをさす。

都市計画道路については、複数の市町村にまたがるものは都道府県が行うことになっている。土地区画整理事業、市街地再開発事業は面積によって異なり、土地区画整理事業は、50ha超は都道府県、それ以下は市町村が決定し、市街地再開発事業は、3ha超は都道府県、それ以下は市町村が決定する。

都市計画手続きの流れとしては、都市計画を国家高権的に考える流れと、市民参加を促進しようとする流れとがある。

都市計画に市民参加を入れていこうという流れは、私が思うには5点ある。

  • 1980年に地区計画制度が創設された。
  • 1992年の都市計画法の改正で、市町村は都市計画マスタープランをつくるようになった。都市計画法で、住民の意見を反映させるために必要な措置を講ずるものとすると、初めて直接的に住民の意見反映の手続きを入れることがうたわれた。(この時、市民で都市計画マスタープランを作り、市町村や区の都市計画マスタープランに反映させようとしたのが「東京ランポ」の最初の活動だった。
  • 2000年の地方分権改革の時の改正で、地区計画に関する住民または利害関係人からの申し出制度がつくられた。それまでは、小平市の地区計画は小平市が計画していたが、小平市民が申し出できる制度ができた。
  • 同じ年に都市計画法の改正で、都市計画決定手続きを条例によって付加できるようになった。
  • 2002年には、土地所有者の2/3以上の同意をもって提案することができる都市計画提案制度が創設された。

都市計画マスタープランを実現していくためにはまちづくり条例が必要。小平市には小平市民等提案型まちづくり条例があるが、運用の報告は、ホームページでは見当たらない。市が「参加と協働によるまちづくりのモデルケース」としている「小川駅前周辺地区まちづくりビジョン」が1件つくられただけだ。

2000年の都市計画法改正で、都市計画決定手続きを条例によって付加できるよう定められたが、小平市の小平市民等提案型まちづくり条例では、都市計画決定手続きの付加は定められていない。国分寺のまちづくり条例では、都市計画の決定又は変更の際の縦覧期間を21日間に延長し(都市計画法では2週間)、説明会の開催を義務づけている。

都市計画提案制度ができて、多摩地域では、ゴルフ場の区域区分の変更の申し出があり、杉並区では、外環の2と呼ばれる都市計画道路の廃止についての提案があったが、どちらも東京都の都市計画審議会で認められなかった。

多摩26市でも12市がまちづくり条例をつくり、地区計画申し出制度を設けたが、現実に地区計画が申し出された例はない。23区では杉並区と練馬区で申し出があったが、実現したのは練馬区の2件のみ。

〈都市計画提案〉提案が少ないのが現状。都市計画提案制度での、規制強化や計画廃止の提案がこれからは必要と考える。しかし、提案には地権者等の3分の2以上の賛成が必要と大変ハードルが高い。

〈地区計画申し出制度〉住民発意の計画作りは、どこでも難しくなっている。その背景として、大都市では住宅地域での地区計画はほとんどなくなり、大部分が都心区駅周辺の開発型地区計画となっていること。まちづくりNPOなどの活動が期待されたが、実際には難しいこと。自治体職員の短期間での異動によるモチベーション低下もある。

これから人口減少社会、都市縮小時代を迎える。国家高権的な考え方は時代にそぐわないが、市民によって関心、考え方、さまざまであり、都市計画における市民の合意をどうはかるかは難しい。新たな合意形成システムが必要だ。無作為抽出の市民による市民討議会などさまざまな方法が考案されているが、まだ社会実験の段階だ。

東京都は長期ビジョンの中で多摩地区では集約型都市構造をめざすと言っているが、多摩で本当に成立するのか疑問に感じる。饗庭伸さんは、都市は一方向に縮小するのではなく、スポンジ状に縮小していくと言う。これまでの用途地域純化をめざすゾーニングではなく、小さな空間単位の中に、都市と農と土と自然が適切さを持ったバランスで存在することを目指す土地利用コントロールにならざるをえないとも言っている。従来の土地利用コントロールでいいのかは課題だ。生産緑地法、空き家対策特別措置法などともからんでくる。

こういう時代になればなるほど、都市計画提案団体、まちづくりNPOの出番だ。具体的な都市計画提案(なかなか難しいが)、地区計画の申し出、まちづくり協議会など、提案し、実践する地域に根ざした団体が重要。緑や玉川上水など、テーマ型の団体は多いが、これからは市全域に関心を持つ市民団体、市民組織が必要ではないかと思う。

文責:市民学習奨励学級企画チーム


都市計画の実施主体

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【リンク集】

以上